Šta Dejtonski mirovni sporazum znači za razvoj države Bosne i Hercegovine?

1. Šta je Dejtonski mirovni sporazum znači za razvoj države Bosne i Hercegovine?

Upit šta znači Dejtonski mirovni sporazum za državu Bosnu i Hercegovinu proističe iz protivrječnih rješenja koja su ugrađena u Anex IV Dejtonskog mirovnog sporazuma. Radi se o Dejtonskom ustavu. Prema političko-ustavnom ustrojstvu utemeljnom u Dejtonskom ustavu, uvodi se nova teritorijalno-politička i institucionalna struktura države Bosne i Hercegovine. Tu strukturu države Bosne i Hercegovine čine: institucije države i dva entiteta – Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska.[1] Nestaje dotadašnje određenje statusa Bosne i Hercegovine kao Republike. Status Republike dobija entitet srpskog naroda. Primat u obuhvatu nadležnosti u ekonomsko-socijalnom i kulturnom razvoju prema Dejtonskom ustavu dobijaju entiteti. Sa smanjenim obuhvatom nadležnosti institucije države Bosne i Hercegovine: Parlamentarna skupština, Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara ne posjeduju instrumente za vodeći uticaj u upravljanju državnim razvojem. Uz sve to ispoljavanje socijalnih i političkih interesa odvija se na etničkoj osnovi. To je omogućilo jačanje i dominaciju etničkih stranaka i u postratnom i postdejtonskom političkom razvoju države Bosne i Hercegovine. Na prvim postratnim izborima 1996 godine pobjeđuju tri etničke stranke: Stranka demokratske akcije, Srpska demokratska stranka i Hrvatska demokratska zajednica BiH. Ove tri stranke zajedno osvajaju 86% mjesta u entitetskim i državnom Parlamentu Bosne i Hercegovine. Rad institucija države Bosne i Hercegovine u prvim postratnim godinama odvija se u prostorima Zemaljskog muzeja. Tada se ni o jednom važnom državnom pitanju ne postiže konsenzus između etničkih pobjedničkih stranaka. Visoki predstavnik međunarodne zajednice[2] preuzima odgovornost za uspostavu slobode kretanja građana, za proglašenje grba, zastave i himne države Bosne i Hercegovine. Potom Visoki predstavnik utiče na izgled jedinstvene novčanice i automobilskih tablica za cijeli prostor države Bosne i Hercegovine.

Nefunkcionalno unutrašnje ustrojstvo države Bosne i Hercegovine sa dva entiteta i ograničenom nadležnošću državnih institucija Bosne i Hercegovine, uz neprihvatanje istorijske osnove državnosti Bosne i Hercegovine od poslijeratnog vođstva Republike Srpske vodilo je održavanju nemoći države Bosne i Hercegovine da suvereno upravlja svojim društveno-istorijskim razvojem.

Glavni problem u upravljanju državnim razvojem iskazivao se u nemoći vladajućih etničkih stranaka da uspostave stabilnu parlamentarnu većinu zasnovanu na međustranačkom konsensusu o državnom razvoju Bosne i Hercegovine. Stalne destrukcije uloge institucija države Bosne i Hercegovine dolazile su od vođstva Republike Srpske.

Nemoć konsensusa odmjenjivao je Visoki predstavnik međunarodne zajednice od vremena uvođenja Bonskih ovlasti 1998 godine. Od tada je Bosna i Hercegovina dobila internacionalnu osnovu da se blokade u donošenju zakona, zbog nepostojanja međustranačkog konsensusa – otklanjali Visoki predstavnici proglašenjem zakona i odluka na temelju Bonskih ovlaštenja. U vremenu primjene Bonskih ovlaštenja Visoki predstavnici su donijeli oko 800 odluka. Ove odluke su se odnosile na proglašenje zakona i na obustavljanje štetnih odluka bosanskohercegovačke administracije u provođenju Dejtonskog mirovnog sporazuma. Posebnim odlukama Visokog predstavnika međunarodne zajednice vršene su smjene nosilaca javnih funkcija koji su u svom radu pokazivali otpor provođenju Dejtonskog mirovnog sporazuma.[

3] Zahvaljujući Bonskim ovlaštenjima Visokog predstavnika međunarodne zajednice uslijedile su važne reforme koje su omogućile izgradnju demokratskih kapaciteta institucija države Bosne i Hecegovine.

2. Reforme u razvoju institucija države Bosne i Hercegovine u postdejtonskom vremenu

U vremenu 2002 do 2006 godine inicirano je više reformi koje su označile proširenje i jačanje kapaciteta institucija države Bosne i Hercegovine. Radi se, najprije, o proširenju strukture i nadležnosti Vijeća ministara, kao izvršne vlasti u parlamentarnoj demokratiji Bosne i Hercegovine. Vijeće ministara je sa tri ministarstva, prema Zakonu o vijeću ministara BiH iz 1997 godine, prošireno na šest ministarstava, a potom i na osam ministarstava.

Sa reformom oružanih snaga koja je izvedena integracijom entitetskih vojski u jedinstvene oružane snage Bosne i Hercegovine 2004 godine uspostavljeno je i državno ministarstvo odbrane. Tako je struktura Vijeća ministara dobila devet ministarstava i stalnog predsjedavajućeg Vijeća ministara koga, kao premijera predlaže Predsjedništvo BiH a potvrđuje Predstavnički dom Parlamentarne skupštine BiH.

Uz proširenje Vijeća ministara Bosne i Hercegovine izvođenjem reformi, država Bosna i Hercegovina je uspostavila i razvija: Državnu graničnu službu, Upravu za indirektno oporezivanje, Sud i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine, Agenciju za istrage i zaštitu (SIPA), Obavještajnu službu (OSA), Direkciju za koordinaciju policijskih i sigurnosnih struktura, Agenciju za državnu službu, Direkciju za evropske integracije, Agenciju za statistiku i druge državne institucije.

Za većinu ovih institucija zakonska osnova je osigurana privremenim odlukama Visokog predstavnika međunarodne zajednice, a najviše za vrijeme kada je Visoki predstavnik međunarodne zajednice bio Pedi Ešdaun, diplomata Ujedinjenog Kraljevstva (2002-2006).

Djelovanje i moć institucija države Bosne i Hercegovine, u znatnoj mjeri je ograničeno usljed nepostojanja konsensusa vladajućih stranaka o državnom razvoju Bosne i Hercegovine u Parlamentarnoj skupštini BiH i Predsjedništvu Bosne i Hercegovine. Sve od 2006. godine u Predstavničkom domu Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine poslanici iz Republike Srpske učestalo su nametali glasanje o zakonima putem entitetske saglasnosti. To je usporavalo dinamiku rada Parlamenta i činilo ga nemoćnim i neefikasnim zakonodavnim tijelom. Moć Parlamenta uzurpirali su i lideri političkih stranaka. To se naročito ispoljilo odlučivanjem izvan Parlamenta o provođenju Presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić-Finci u vremenu od 2009 do 2014 godine.

3. Neuspjeli pokušaj ustavne reforme u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine 2006. godine

Reforma Ustava Bosne i Hercegovine bila je dugo tabu tema. Ideje za ustavnu reformu dolazile su od nevladinih organizacija i građanskih multietničkih stranaka. Četiri nevladine organizacije: HNV, SGV, VKBI i Krug 99 su 1998. godine inicirale donošenje odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine o pravu na ustavnu ravnopravnost (konstitutivnost) naroda na cijelom prostoru Bosne i Hercegovine. Poslije odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine iz 2000 godine o konstitutivnosti naroda na cijelom prostoru države uslijedilo je donošenje Amandmana na ustave entiteta. Amandmanima se osigurala ustavna ravnopravnost bošnjačkog i srpskog  naroda u Republici Srpskoj i srpskog naroda u Federaciji Bosne i Hercegovine. Parlamenti entiteta nisu prihvatili predložene Amandmane, zbog čega ih je morao, svojom odlukom proglasiti Wolfgan Petrič, tadašnji Visoki predstavnik međunarodne zajednice (1999-2002). Od tada entiteti imaju domove naroda i multietničku strukturu vlada i ustavnih sudova. Ovim promjenama entiteti su ustavno definisani kao zajednice građana i ravnopravnih naroda: Srba, Hrvata, Bošnjaka i Ostalih.

Projekat reforme, zapravo, promjene Ustava Bosne i Hercegovine iniciran je početkom 2006 godine i to uz posredovanje Administracije Sjedinjenih Američkih Država. Sadržaj promjena je obuhvatao proširenje nadležnosti i strukturu Parlamentarne skupštine, Predsjedništva i Vijeća ministara. Promjene su se odnosile i na oblast ljudskih prava.

Nakon rasprave u Parlamentarnoj skupštini, došlo je do nepovoljnog ishoda. Amandmane u obliku “Aprilskog” paketa odbila je jedna od stranaka iz Parlamentarne većine. Bila je to stranka za Bosnu i Hercegovinu. Ona je pridobila i nekoliko poslanika iz Stranke demokratske akcije i Hrvatske demokratske zajednice i tako onemogućila izglasavanje Ustavnih promjena.

Nakon toga je došlo do obrta u političkom razvoju države Bosne i Hercegovine. Radi se o tome da je međunarodna zajednica od neprihvatanja Aprilskog paketa amandmana smanjivala dinamiku svoga angažovanja na provođenju Dejtonskog mirovnog sporazuma.

Druga negativna posljedica za politički razvoj države Bosne i Hercegovine, nakon odbijanja “Aprilskog paketa” ustavnih amandmana, ispoljava se u nacionalističkoj retorici tokom izborne kampanje 2006 godine. U izbornoj kampanji Stranka za BiH zagovara ukidanje Republike Srpske. Savez nezavisnih socijaldemokrata zagovara referendum o otcjepljenju Republike Srpske iz države Bosne i Hercegovine. Ove dvije stranke će osvojiti većinu na izborima 2006 godine. U mandatu 2006-2010 Stranka za BiH i Savez nezavisnih socijaldemokrata će ostati u antagonističkim političkim odnosima.

Iskustvo neuspjeha usvajanja Aprilskog paketa amandmana na Ustav BiH u aprilu 2006. godine je pokazalo da se do međustranačkog konsenzusa u Parlamentarnoj skupštini BiH može doći tek onda, kad ustavne promjene dobiju geopolitičku osnovu u stavovima i angažovanju Sjedinjenih Američkih Država, Evropske unije i zemalja članica Vijeća za implementaciju mira u Bosni i Hercegovini.

Za nastavljanje reformi ove dvije stranke nisu imale konsensusa. Nastupila je stagnacija u ekonomskom  razvoju. U političku sferu je uvedeno zagovaranje otcjepljenja Republike Srpske. Učestale su političke izjave lidera Saveza nezavisnih socijaldemokrata (Milorada Dodika) da država Bosna i Hercegovina nema budućnost i da je održava međunarodna zajednica. U takvom političkom kontekstu, samo je djelimično izvršena reforma policije, kao jednog od uslova za dobijanje sporazuma o pridruživanju i stabilizaciji sa Evropskom unijom. Uz određene kompromise i pritisak tadašnjeg Visokog predstavnika međunarodne zajednice Miroslava Lajčaka[4] došlo je do prihvatanja sporazuma o pridruživanju i stabilizaciji između Bosne i Hercegovine i Komisije Evropske unije 2008 godine.

4. Integracija Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju i NATO savez kao pretpostavka učvršćenja mira i stabilnog političkog razvoja države Bosne i Hercegovine

Sve postsocijalističke zemlje u Centralnoj, Istočnoj i Jugoistočnoj Evropi svoj politički razvoj, nakon sloma socijalizma, vežu za istorijski proces integracije u evroatlanske institucije. Republika Češka, Slovačka, Mađarska, Poljska, Slovenija, Hrvatska, Bugarska, Rumunija su članice Evropske unije i NATO saveza. Unutar evropskog i evroatlanskog integracijskog procesa ove zemlje su izvele postsocijalističku tranziciju i imaju stabilan ekonomski, politički i kulturni razvoj.

Bosna i Hercegovina je i zemlja postsocijalističke tranzicije i postkonfliktno društvo. Posljedice rata imaju negativan uticaj na mogućnost izvođenja reformi.

Za Bosnu i Hercegovinu proces integracije u Evropsku uniju i NATO savez ima prevashodno geopolitičko značenje. Sa dobijanjem članstva u Evropskoj uniji i NATO savezu Bosna i Hercegovina postiže svoju unutrašnju integraciju, zatim stabilnost u ekonomskom razvoju. Nadalje dobija bitna svojstva pravne države koja štiti univerzalna ljudska prava kao i puni kapacitet svog državnog integriteta i suvereniteta. Zbog toga je istorijski projekt integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju strateški interes za građane Bosne i Hercegovine. Jer projekt integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju omogućuje uspostavu stabilnog mira. Ovakvo opredjeljenje građana potvrđuje ispitivanje javnog mnjenja izvedeno 2016 godine po kome je 76% građana iskazalo volju i interes da njihova zemlja Bosna i Hercegovina postane članica EU.

Evropeizacija bosanskohercegovačkog društva i države stvara osnovu za stabilan politički razvoj u budućnosti. U onom vremenu kad Bosna i Hercegovina postane članica EU i NATO saveza dokinuće se unutrašnje i vanjske istorijske silnice koje su u prošlosti uticale na etničke podjele i negaciju državnosti Bosne i Hercegovine. Ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine javlja se kao primarno pitanje u političkom razvoju Bosne i Hercegovine. Ovo, utoliko više, što se nakon ukrajinske krize i eskalacije izbjegličke krize u Evropi od 2013 mijenjaju geopolitičke okolnosti u Evropi. Te promjene donose izazove za pogoršanje geopolitičkog položaja Bosne i Hercegovine. Ove promjene mogu dovesti i do ugrožavanja mira u Bosni i Hercegovini.

5. Mogućnosti ubrzanja integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju

Mogućnosti za ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju stvorene su novim pristupom Evropske unije prema odvijanju evropskog integracijskog procesa u Bosni i Hercegovini. Riječ je o njemačko-britanskoj inicijativi iz 2014 godine i procesa koji je uslijedio na toj inicijativi. Izvršen je obrt u prioritetima za reforme. Primat su dobile socijalno-ekonomske reforme. One su oblikovane u Reformskoj agendi koju su prihvatile i vladajuće i opozicione stranke početkom 2015. Političko-ustavne reforme odložene su za drugo vrijeme.

Na temelju ovakve promjene pristupa Evropske unije uslijedio je pozitivni Izvještaj Komisije Evropske unije za 2015 godinu o odvijanju integracijskog procesa u Bosni i Hercegovini. Nova parlamentarna većina uspostavljena poslije izbora 2014 godine podnijela je aplikaciju za članstvo u Evropskoj uniji u februaru 2016. godine. Ukoliko se ispune očekivani uslovi, kao što su uspostava mehanizma koordinacije, zatim provođenja Reformske agende kao i objava rezultata popisa stanovništva od 2013 godine moguće je pozitivno odvijanje u prihvatanju aplikacije i dobijanju statusa kandidata za članstvo Bosne i Hercegovine u EU u 2017 godini.

Ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju može dobiti novi uspješni tok, u godinama koje dolaze, ako se uvede nekoliko pretpostavki za odvijanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Radi se o dvije pretpostavke: pojačana medijacija integracijskog procesa i uspostavljanje široke koalicije parlamentarnih stranaka za evropsku državu Bosnu i Hercegovinu.

Vijeće  Evropske unije i Evropska komisija su, nakon njemačko-britanske inicijative uvele novu dinamiku u aktivnosti evropskog komesara za proširenje. Učestali dolasci evropskih zvaničnika u Bosnu i Hercegovinu i upoznavanje sa stvarnim stanjem stvara društveni ambijent za povećanu odgovornost parlamentarnih vlasti u Bosni i Hercegovini za odvijanje reformi.

Medijacija integracijskog procesa za članstvo Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju, na visokom nivou unutar institucija Evropske unije, može doprinijeti ubrzanju integracije i stabilizaciji ekonomsko-socijalnog razvoja države Bosne i Hercegovine. Na taj način bi se prevenirale opasnosti za Bosnu i Hercegovinu koje dolaze usljed pogoršanja geopolitičkih kretanja u Evropi i svijetu. Evropska unija i njen specijalni predstavnik imaju osnovu i u Dejtonskom sporazumu da rade na izgradnji mira i institucija države BiH.

[5] Najveći doprinos u tom smjeru moguć je putem ubrzanja integracije Bosne i Hercegovine u EU.

Demokratske snage unutar Bosne i Hercegovine nisu udružene u sveopšti front za ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Sve zemlje koje su prolazile evropski integracijski proces imale su konsensus vladajućih i opozicionih stranaka za provođenje reformi. U Bosni i Hercegovini je i dalje problem uspostave sveopšteg konsensusa za evropeizaciju države Bosne i Hercegovine. Zbog toga je nužno oblikovati ideju široke koalicije parlamentarnih stranaka za evropsku državu Bosnu i Hercegovinu. Sve stranke koje osvoje više od 10% povjerenja izbornog tijela imale bi mjesto u širokoj koaliciji za ubrzanje integracije  Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Široka koalicija ima socijalnu osnovu u volji 76% građana Bosne i Hercegovine da njihova država postane članica EU. Ova široka koalicija bi ubrzala i integraciju Bosne i Hercegovine u NATO savez. Ona bi svojom snagom i unutarnjim konsensusom mogla inicirati ugradnju evropske klauzule u Ustav Bosne i Hercegovine. To bi ubrzalo dinamiku donošenja zakona kojim se primjenjuje evropska pravna stečevina u zakonskom sistema Bosne i Hercegovine.

6. ZAKLJUČAK

Bosna i Hercegovina je nakon 21. godinu od Dejtonskog mirovnog sporazuma društvo i država koja nije prešla put postsocijalističke tranzicije, nije otklonila posljedice rata i nije izvela strukturne promjene u ekonomskoj socijalnoj sferi. Nije dovršila ni demokratsku konsolidaciju. Najveći problem je u tome što Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine i parlamenti entiteta, usljed nesaglasnosti pobjedničkih stranaka nemaju stabilne većine i na njima formirane vlade.

Uz podršku i pomoć međunarodne zajednice Bosna i Hercegovina je izvela više reformi koje su omogućile potpisivanje Sporazuma o pridruživanju i stabilizaciji 2008. Ovaj Sporazum je stupio na snagu tek u 2015. godini, jer Bosna i Hercegovina nije do tada ispunila neke uslove, među kojima je i provođenje presude Evropskog suda za ljudska prava u predmetu: Sejdić-Finci.

Zastoj u odvijanju procesa integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju od 2006 pa sve do kraja 2014 doveo je do pogoršanja ekonomsko socijalnog stanja u BiH. Problemi i zahtjevi građana u polju ekonomske egzistencije i zapošljavanja ispoljeni su tokom građanskog protesta u februaru 2014.

Bosna i Hercegovina  je, jedna od najnerazvijenijih država u Regiji Zapadnog Balkana i Evrope. Broj nezaposlenih je dostigao pola miliona žitelja zemlje. Nezaposlenost omladine je dostigla 60% onih koji su završili školovanje. Iseljavanje omladine i odliv obrazovane populacije dostiže godišnje više desetina hiljada građana Bosne i Hercegovine koji svoju perspektivu vide u drugim zemljama.

Odlučivanje u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine je opterećeno nesaglasnošću vladajuće skupine stranaka. Međustranački konsensus je nešto što ne postoji u političkoj kulturi bosanskohercegovačkih stranaka. Učestale opstrukcije u procesu odlučivanja u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine dolaze iz strukture političke elite Republike Srpske. Sve to slabi demokratski kapacitet Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine i usporava socijalni i ekonomski razvoj bosanskohercegovačkog društva.

Odlučivanje o provođenju reformi koje omogućuju ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju pretpostavlja šire ujedinjavanje parlamentarnih političkih stranaka na projektu: Evropska država Bosna i Hercegovina.

Kao vodeća ideja u političkom razvoju Bosne i Hercegovine u budućnosti bila je i ostaje: integracija države Bosne i Hercegovine u EU i NATO savez. U okviru članstva u Evropskoj uniji i NATO savezu država Bosna i Hercegovina dobija istorijske pretpostavke za stabilan razvoj u miru. Postizanjem članstva Bosne i Hercegovine u Evropskoj uniji i NATO savezu istovremeno znači i dovršavanje internacionalizacije bosanskog pitanja uzetog kao pitanje uspostave stabilne i samoodržive bosanskohercegovačke državne zajednice.

Ono što može ubrzati Evroatlanski integracijski proces vidi se u nekoliko pravaca društvene aktivnosti.

Prvo, to je oblikovanje široke koalicije stranaka za ubrzanje integracije države Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Ovo podrazumijeva ujedinjavanje snaga političkih stranaka i aktera civilnog društva kako bi Bosna i Hercegovina u narednoj deceniji započela i završila pregovore za članstvo u EU i u svoje zakonodavstvo ugradila evropsku pravnu stečevinu.

Drugo, nužno je u Ustav Bosne i Hercegovine ugraditi Evropsku klauzulu i omogućiti veći demokratski kapacitet Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine u procesu usvajanja zakona koji preuzimaju evropsku pravnu stečevinu.

Treće, u okviru pregovora o članstvu u EU, stečiće se novi politički uslovi da Bosna i Hercegovina uz pomoć Sjedinjenih Američkih Država i EU provede ustavnu reformu.

Četvrto, novi politički dinamizam i odgovornost parlamentarne vlasti za opšte dobro, a to je ubrzanje integracije u EU i NATO savez podrazumijeva promjenu izbornog zakona Bosne i Hercegovine. U toj promjeni bi se osigurale zakonske osnove i procedure za uvođenje vanrednih izbora, sa mandatom od četiri godine. Institut vanrednih izbora bi se primjenjivao kad pobjedničke stranke ne mogu uspostaviti većinu, i kad izgube povjerenje građana.

[1] Od 1999 godine, kada je završena arbitraža za Grad Brčko, sastavni dio institucionalne strukture postaje i DISTRIKT BRČKO.

[2] Dužnost Visokog predstavnika međunarodne zajednice u prvim postratnim godinama od 1995-1997 godine vršio je Karl Bilt švedski diplomata.

[3] Uz veliki broj lokalnih i entitetskih nosilaca javnih ovlaštenja smjenjivani su i članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine.

[4] Kao Visoki predstavnik međunarodne zajednice od 2007-2009 Miroslav Lajčak je izvršio pritisak da se postigne kompromis u reformi policije. Policijske snage nisu prešle u nadležnost države, već je formirana Državna direkcija za koordinaciju policijskih i sigurnosnih struktura.

[5] Ako se medijacija uspostavi na visokom nivou, kao što je bila za odnose Srbije i Kosova, onda je realno očekivati ubrzanje integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Radi se o tome da bi Agenda za izvođenje reformi bila u zajedničkoj odgovornosti i aktivnosti specijalnog predstavnika Evropske unije i parlamentarnih i izvršnih vlasti Bosne i Hercegovine.